Aportes de Fundación Iguales a la reforma de la Caja del Seguro Social

Panamá, 29 de noviembre de 2024

 

Honorables Comisionados/as de la Comisión de Trabajo, Salud y Desarrollo Social

ASAMBLEA NACIONAL DE PANAMÁ

 

Respecto a la participación de Fundación Iguales en el Proyecto de Ley 163, que modifica, adiciona y deroga artículos de la Ley 51 de 27 de diciembre de 2005, que reforma la Ley Orgánica de la Caja del Seguro Social y dicta otras disposiciones.

 

• Recomendaciones y marco de justificación

La Recomendación sobre los pisos de protección social (2012, núm. 202) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconoce que la seguridad social es una herramienta importante para: prevenir y reducir la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y la inseguridad social; promover la igualdad de oportunidades, la igualdad de género y la igualdad racial; y apoyar la transición del empleo informal al empleo formal. Los programas de protección social deberían examinarse desde la perspectiva de la inclusividad, garantizando que las personas LGBTIQ+, las personas con discapacidad, las personas que viven con el VIH y otros grupos marginados estén incluidas efectivamente en las medidas de protección social. Deberían detectarse y eliminarse los obstáculos a los que se enfrentan las personas LGBTIQ+ al acceder a los servicios de protección social (OIT, Inclusión de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgénero, intersexuales y queer (LGBTIQ+) en el mundo del trabajo: una guía de aprendizaje, 2022).

Dada la falta de datos estatales respecto a la situación laboral de las personas LGBTIQ+, la consultora Equilibrium Social Development Consulting realizó una investigación para el fortalecimiento y desarrollo del tejido empresarial y del mercado laboral de la población LGBTIQ+ en Panamá. Esta investigación, basada en una encuesta realizada a 825 panameños/as LGBTIQ+ a lo largo de todas las provincias y comarcas, arrojó los siguientes datos:

• La Población Económicamente Activa es del 91.85%, frente a la económicamente inactiva, que es del 8.15%.
• De esa población económicamente activa, el 81.20% se encuentra ocupada, frente al 10.65% que está en desempleo abierto.
• De los ocupados, el 42.73% son trabajadores dependientes, el 46.14% son independientes y el 11.14% son empleadores.

Estos datos son importantes, ya que señalan lo siguiente:

• Del 42.73% de trabajadores dependientes, solo el 76.9% laboran bajo contratos formales con suscripción a la Caja del Seguro Social.
• Del 11.14% de empleadores LGBTIQ+, el 85.1% tienen negocios formalizados y cumplen con sus obligaciones legales, entre ellas el pago de la cuota obrero-patronal.
• En cuanto a ingresos, el 30.7% de los hogares LGBTIQ+ perciben menos de 500 balboas, el 35.7% entre 501 y 1,000 balboas, y el 26.95% entre 1,001 y 5,000 balboas. Estas cifras subrayan las brechas de vulnerabilidad de este grupo poblacional, lo cual se acrecienta cuando hablamos de trabajadores/as transgénero.

Todo esto, sumado a limitaciones en el pleno goce de los derechos, como el reconocimiento de las parejas del mismo sexo como núcleo familiar, supone otro problema: la discriminación y exclusión de personas LGBTIQ+ de la fuerza laboral, la informalidad rampante y demás situaciones que empujan a este sector de la población a dudar sobre su jubilación. Esto es aún más problemático con el anteproyecto de ley, ya que dicha jubilación termina siendo aún más precaria, incluso para aquellos cotizantes y sus parejas que tienen mejores condiciones materiales.

 

• Propuesta

 

1. Que dentro del Artículo 1 que consagra el glosario se establezca el concepto de compañero (a) contenido en el Reglamento General de Afiliación e Inscripción con la siguiente adecuación a los estándares internacionales en materia de derechos humanos vinculantes a Panamá, quedando así:

 

Compañero (a): se entenderá por el hombre o la mujer que, indistintamente del sexo del asegurado, vive y cohabita con el asegurado, en condiciones de singularidad y estabilidad sin que exista vínculo matrimonial, siempre y cuando no exista impedimento legal para contraer matrimonio.

Podrán ser inscritos como afiliados en calidad de compañero (a) sin discriminación alguna, respecto a su contraparte heterosexual, las parejas conformadas por personas del mismo sexo. (las negritas son nuestras)

 

1. Que se modifique el Artículo 138 de la siguiente manera:

Artículo 138. Prestaciones en salud a dependientes. La Caja de Seguro Social garantizará las prestaciones médicas contempladas en el Riesgo de Enfermedad, conforme a lo que señale el Reglamento de Servicios y Prestaciones en Salud, a los dependientes de los asegurados que a continuación se indican, siempre que no cuenten con los recursos económicos suficientes para cotizar por su propia cuenta a la Caja de Seguro Social y se hayan inscrito previamente en los registros de la Institución: 

 

1. La cónyuge o el cónyuge que conviva con el asegurado o la asegurada y dependa económicamente de él o de ella. En el evento que un asegurado o asegurada no tenga cónyuge, tendrá derecho a las prestaciones médicas, la mujer del cónyuge o el hombre respecto de la cónyuge, con quien conviva en unión libre, en condiciones de singularidad y estabilidad, es decir, que no tenga vínculo matrimonial con el asegurado o asegurada, siempre que para dicha unión no existiera impedimento legal para contraer matrimonio y que hayan convivido, por lo menos, cinco (5) años, lo cual deberá comprobarse ante la Institución con una certificación de matrimonio de hecho emitido por la Dirección Nacional de Registro Civil del Tribunal Electoral. 

 

2. […]

 

Proponemos que se elimine lo que está subrayado y que la forma de acreditar la unión sea mediante la presentación de tres declaraciones extrajudiciales rendidas indistintamente ante la Notaría, Juez Municipal, Juzgado de Justicia Comunitaria de Paz, de Circuito o Juzgado de Familia de la República de Panamá u otro acto administrativo emitido por autoridad de la residencia del cotizante, que comprueben la convivencia en el territorio de la República de Panamá, en condiciones de singularidad y estabilidad, por más de nueve (9) meses consecutivos para las prestaciones en salud y cinco (5) años para las prestaciones económicas.

 

1. Que se modifique el Artículo 180, de la siguiente manera:

 

Artículo 180. Pensión de viudez. Tendrá derecho a Pensión de Viudez, la viuda o el viudo del asegurado o asegurada y la viuda o el viudo del pensionado o pensionada fallecida. 

 

A falta de viuda o viudo corresponderá el derecho a la conviviente o al conviviente con quien cohabitaba la (el) causante en unión libre, en condiciones de singularidad y estabilidad, a condición de que no hubiere existido impedimento legal para contraer matrimonio y de que la vida en común se hubiera iniciado por lo menos cinco (5) años antes del fallecimiento de la asegurada o asegurado y del pensionado o pensionada. 

 

Para estos efectos, la compañera o compañero deberá presentar certificación de matrimonio de hecho post-mortem expedido por la Dirección Nacional de Registro Civil del Tribunal Electoral, que contemple el periodo de vigencia de la unión. 

 

Proponemos que se elimine lo que está subrayado y que la forma de acreditar la unión sea mediante la presentación de tres declaraciones extrajudiciales rendidas indistintamente ante la Notaría, Juez Municipal, Juzgado de Justicia Comunitaria de Paz, de Circuito o Juzgado de Familia de la República de Panamá u otro acto administrativo emitido por autoridad de la residencia del cotizante, que comprueben la convivencia en el territorio de la República de Panamá, en condiciones de singularidad y estabilidad, por más de nueve (9) meses consecutivos para las prestaciones en salud y cinco (5) años para las prestaciones económicas.

 

1. Que se modifique el Artículo nuevo, de la siguiente manera:

 

Artículo 32. Cuando el accidente de trabajo o la enfermedad profesional causen la muerte del asegurado, generará derecho a pensiones a las personas contempladas en el presente artículo, y en la forma que aquí mismo se establece: 

 

1. a) Viudos o Viudas: Pensión Vitalicia, equivalente al 25% del salario de la causante o del causante. En caso de ser la única o el único beneficiario del causante, o cuando sea inválida o inválido, el monto de la pensión se elevará a un 30%. 

 

A falta de viuda o viudo corresponderá el derecho a la conviviente o al conviviente con quien cohabitaba el o la causante en unión libre, en condiciones de singularidad y estabilidad, a condición de que no hubiere existido impedimento legal para contraer matrimonio y de que la vida en común se hubiera iniciado por lo menos cinco años antes del fallecimiento de la asegurada o asegurado y del pensionado o pensionada. 

 

Para estos efectos, la compañera o compañero deberá presentar certificación de matrimonio de hecho post-mortem expedido por la Dirección Nacional de Registro Civil del Tribunal Electoral, que contemple el periodo de vigencia de la unión. La pensión dejará de pagarse a la viuda o al viudo que contraiga matrimonio. En este caso, la Caja pagará a la viuda o al viudo, en sustitución de la pensión, por una sola vez, una suma equivalente a una anualidad de la misma. 

 

Proponemos que se elimine lo que está subrayado y que la forma de acreditar la unión sea mediante la presentación de tres declaraciones extrajudiciales rendidas indistintamente ante la Notaría, Juez Municipal, Juzgado de Justicia Comunitaria de Paz, de Circuito o Juzgado de Familia de la República de Panamá u otro acto administrativo emitido por autoridad de la residencia del cotizante, que comprueben la convivencia en el territorio de la República de Panamá, en condiciones de singularidad y estabilidad, por más de nueve (9) meses consecutivos para las prestaciones en salud y cinco (5) años para las prestaciones económicas.

 

Tenemos a bien aclarar que, pese a que existe un fallo que señala que no es inconstitucional limitar las uniones únicamente a parejas del sexo opuesto, esto no impide que la Asamblea pueda reconocer y aplicar el control de convencionalidad. Este control debe aplicarse de forma preventiva, es decir, durante la formulación de leyes, y no solo de forma curativa ante la Corte Suprema de Justicia u otros tribunales de justicia.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), al momento de interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ha establecido que el no reconocimiento de una institución jurídica específica, como el matrimonio civil de personas del mismo sexo, no es impedimento para que las instituciones ya existentes se amplíen y reconozcan, sin discriminación alguna, a las parejas del mismo sexo que conforman familias igualmente protegidas por dicha Convención.

Por tanto, el Estado, en todos sus poderes y autoridades, está llamado a incluir estas consideraciones, de acuerdo con el rol que ejecuta cada poder, y a adecuar su quehacer a los estándares internacionales, para el caso que nos atañe: el diseño y formulación de leyes. En este sentido, mal puede la Asamblea Nacional y el Órgano Ejecutivo restringir derechos desde la discusión del anteproyecto, cuando tienen el deber de garantizar la inclusión y la igualdad ante la ley de todas las familias, incluyendo las de parejas del mismo sexo. De lo contrario, el Estado panameño se vería en una posible situación de responsabilidad internacional por generar hechos ilícitos internacionales, tal como ocurrió en el caso Ángel Duque vs. Colombia (sentencia emitida el 25 de febrero de 2016).

Cabe señalar que, en relación con los derechos patrimoniales de las parejas del mismo sexo, son diversas y extensas las fuentes del derecho internacional que versan sobre el mismo. Uno de los compendios más específicos es la Opinión Consultiva OC24/17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

 

Las Opiniones Consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son consideradas vinculantes para los Estados en el sentido de que deben alinearse con las interpretaciones que la Corte establece en ellas, en función de sus obligaciones bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados relacionados. Esta interpretación ha evolucionado y se ha reafirmado en varias decisiones de la Corte. Las Opiniones Consultivas, aunque no son sentencias en casos concretos, tienen un carácter autoritativo y los Estados deben considerar su contenido al legislar y adoptar políticas en materia de derechos humanos. 

 

La Corte en la OC24/17, así como en otras Opiniones y casos contenciosos ha explicado que la Convención Americana no protege un determinado modelo de familia. Que el vínculo familiar por parejas del mismo sexo está protegido. Los derechos patrimoniales que se derivan del vínculo familiar de parejas del mismo sexo, deben ser protegidos sin discriminación alguna frente a parejas heterosexuales. Y que la obligación internacional de los Estados trasciende la protección de temas patrimoniales y se extiende a todos Los derechos humanos, tanto internacionalmente como en el Derecho Interno.

 

La OC24/17 discute las obligaciones de los Estados de adoptar medidas legislativas y administrativas para garantizar los derechos humanos, lo que implica que cualquier legislación debe estar en consonancia con los principios establecidos en las opiniones consultivas. Los Estados no pueden adoptar legislaciones que contradigan las interpretaciones de la Corte, lo cual se puede interpretar como una prohibición implícita a legislar en contrariedad a lo señalado en la opinión.

 

Procedemos a compartir lo contenido en su artículo 26:

 

“26. La Corte estima necesario además recordar que, conforme al derecho internacional, cuando un Estado es parte de un tratado internacional, como la Convención Americana, dicho tratado obliga a todos sus órganos, incluidos los poderes judicial y legislativo, por lo que la violación por parte de alguno de dichos órganos genera responsabilidad internacional para aquél. Es por tal razón que estima necesario que los diversos órganos del Estado realicen el correspondiente control de convencionalidad, también sobre la base de lo que señale en ejercicio de su competencia no contenciosa o consultiva, la que innegablemente comparte con su competencia contenciosa, el propósito del sistema interamericano de derechos humanos, cuál es, “la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos”.

 

Otro elemento importante es que claramente establece que de la dignidad humana deriva la plena autonomía de la persona para escoger con quién quiere sostener un vínculo permanente y de pareja.

 

Es también clara la Corte en que la obligación de los Estados parte de la Convención Americana de Derechos Humanos, incluidos todos sus órganos, a realizar el debido Control De La Convencionalidad, en la adecuación de su normativa interna para cumplir fielmente la protección de los derechos humanos y así evitar una responsabilidad internacional del estado.

 

III. Otros aspectos en contra

 

Vemos con preocupación el cambio del Sistema de Seguridad Social, de Mixto a Cuentas Individuales, por el carácter menos solidario y alejado de la concepción naturalista del derecho a la seguridad social y los principios que rigen el mismo. En lugar de ver la seguridad social como un tema de solidaridad y apoyo intergeneracional, se ve, en esta propuesta, como un tema individualista: una cuenta de ahorro individual donde quien tuvo la suerte de haber tenido mejores oportunidades a lo largo de su vida podrá tener mejores condiciones de recibir beneficios y prestaciones, siempre y cuando sus ahorros no se agoten; de lo contrario, pasaría a cobrar una pensión universal que no garantiza el acceso a los mínimos estándares de calidad de vida.

Respecto a lo anterior, tenemos a bien indicar que el Programa Venezolano de Educación-Acción en Derechos Humanos, en un estudio sobre el derecho humano a la seguridad social (2004), ya señalaba que la privatización de la seguridad social supone una desprotección social, especialmente para los más vulnerables —entre ellos, las personas LGBTIQ+ y sus familias—. Dichas reformas privatizadoras de los sistemas de seguridad han llevado a países como Chile y Perú, entre otros, a violaciones y regresiones de los contenidos mínimos del derecho a la seguridad social aceptados internacionalmente.

La autora Lucie Lamache, en su obra El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las mujeres y el derecho a la seguridad social: consideraciones y propuestas para un derecho “universal” a la seguridad social, señalaba que el artículo 9 (referente a la seguridad social) del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales, al estar inspirado en la experiencia de las convenciones de la OIT, prohíbe particularmente a los Estados miembros del Pacto proceder al abandono de sus obligaciones en beneficio del sector privado o comunitario sin haber evaluado previamente el impacto de tales operaciones sobre las poblaciones más vulnerables, como la población LGBTIQ+, debido a las situaciones de discriminación múltiple que enfrentan, lo que afecta el pleno goce de sus derechos. Esto incluye, entre otros, el no reconocimiento de sus familias para acceder a las prestaciones propias de la seguridad social y del trabajo de dicho núcleo familiar.

Nos preocupa enormemente la posibilidad de concesionar la administración y el manejo de las cuentas individuales a terceros, ya que esto transformaría la seguridad social en una actividad especulativa de lucro a mano de entes que, dependiendo de su gestión, pueden suponer una afectación al pago de prestaciones dignas mediante el cobro de comisiones. Esto afectaría especialmente a las familias de parejas del mismo sexo, quienes, si no se hacen las adecuaciones propuestas, se verían enormemente perjudicadas.

Nos preocupa que el debate sobre la seguridad social no se enfoque desde una perspectiva abarcadora de sociología jurídica ni de los estándares de derechos humanos, específicamente en lo que respecta a las brechas de género entre hombres y mujeres (incluyendo a las personas trans, sus condiciones materiales de vida, su expectativa de vida diferenciada por la discriminación, desigualdad y violencia, y el no reconocimiento de su derecho a la identidad de género). También nos preocupa que se imponga una carga extra sobre los derechos de las personas trabajadoras sin una mejor integración de la política nacional del trabajo y el futuro del trabajo. Dicho esto, nos oponemos de igual forma al aumento de la edad de jubilación y al no reconocimiento de la necesidad de garantizar mayor protección a las mujeres por el trabajo no remunerado que realizan, especialmente en las tareas de cuidados.